Isabelle Sánchez Rose
La agenda no parte de aplicar o adecuar un modelo preexistente. Se trata más bien de una interpretación local de los nuevos modos que se venían prefigurando, cuya única idea clara era orientar la investigación para contribuir a la solución de los problemas y mejorar la calidad de vida de la población, generar un nuevo contrato social, para lo cual era necesario crear un ambiente de mayor cooperación entre los poderes públicos y la sociedad. La instrumentación representó un gran reto para Conicit porque nada estaba escrito, no existía referente alguno, por lo que la institución sólo le quedó aprender haciendo. En tal sentido, el desarrollo de este programa (también denominado Programa de Investigación Orientada) se planteó como un experimento institucional. Se creó una dependencia para llevarlo adelante, el cual debió ser desarrollado, en un proceso permanente de aprendizaje, en sus distintas dimensiones: conceptuales, operativas, administrativas, organizativas y funcionales.
Los objetivos del Programa de Investigación Orientada son:
El programa de agenda está abierto a un amplio espectro de actores: universidades y centros de investigación, organizaciones gubernamentales, organizaciones no-gubernamentales, empresas consultoras, representantes del sector privado y todos aquellos relacionados con las líneas de investigación e interesados en participar en el proceso de agenda.
Es posible identificar cinco fases independientes en el proceso de conformación y desarrollo de las agendas: diseño conceptual, estratégico y operativo de la agenda; diseño de estrategias, redes y asociación de actores; constitución de la agenda a través de la realización de los eventos o talleres; ejecución de la agenda; y seguimiento de la agenda y sus proyectos.
Desde el inicio de la experiencia, en 1995 hasta finales del año 1998 se habían conformado 16 Agendas con distintos grados de avance, las cuales pueden agruparse en las siguientes áreas temáticas: Economía (Petróleo, Cacao, Arroz, Olefinas-Plásticos, Siderúrgica, Forestal y Textil), Sociedad (Educación, Salud, Ciudad, Seguridad Pública y Deporte) y Ambiente (Biodiversidad, Oceanología, Ambiente en Guayana y Agro-ambiente en Amazonas).
La Agenda Salud se delimitó al tema de la salud pública y condiciones de vida en los estados de fronteras (Apure, Bolívar, Delta Amacuro, Trujillo y Zulia). Dicha selección respondió a la importancia geopolítica de estas zonas geográficas; a las particulares características de su población (diversidad étnica y biológica); a la vulnerabilidad creciente en materia de salud observada en ésta; y a la percepción que sobre la ciencia y tecnología como oportunidad para contribuir a conocer, atender y asumir los problemas de la región, tenían los actores, productores y usuarios del conocimiento científico en la región frontera.
El presente estudio (Sánchez, 2002) se orientó a evaluar las Agendas desarrolladas por el Conicit, a través del estudio de la Agenda Salud en Estados Frontera. El objetivo de la evaluación fueron los resultados de la ASEF en tanto programa institucional, y no los resultados de los proyectos de dicha Agenda, puesto que hasta tanto no concluya la ejecución de la cartera de proyectos, no es posible medir su impacto en la formulación de políticas públicas en el área de salud para los estados frontera.
La evaluación de la Agenda Salud se estructuró en torno a tres ámbitos de análisis, los cuales recogen los distintos componentes del proceso de Agenda y cuyos resultados serán presentados en las secciones siguientes:
El primer ámbito de análisis permite caracterizar el proceso de diseño y construcción de la agenda, en el cual se define el tema de la agenda y se inicia el diseño de la misma. Es el proceso en el que se identifican los actores claves o relevantes y se generan los mecanismos para crear espacios de encuentro entre diversos actores socio-institucionales dirigidos a establecer, de manera concertada, las prioridades, objetivos comunes y proyectos de acción adecuados para atender el área problema identificada. La principal expresión de este proceso lo constituyen los talleres de agenda. El análisis se orientó a caracterizar las dimensiones resultantes del área problema, los actores participantes en su definición y los acuerdos logrados por éstos.
La lógica inherente a la metodología de las agendas, es que los talleres no solo constituyen espacios para la identificación y el establecimiento de prioridades en un área problema específica, sino también espacios de negociación, de ejercicio democrático y de validación de los acuerdos y compromisos contraídos a través de la concertación entre todos los actores participantes. En tal sentido, la elección e inscripción de los participantes a los talleres en unas mesas, así como la no elección de otras, forma parte de un primer nivel de validación de las prioridades establecidas inicialmente por los organizadores de los eventos. Mediante la caracterización del área problema se pretendía conocer los resultados de ese primer nivel de validación. Por su parte, el análisis de los acuerdos alcanzados incluía consideraciones en torno al peso específico de los actores participantes en términos de su poder de decisión para comprometer a sus respectivas instituciones, así como su capacidad para incidir en la solución de los problemas identificados. En otras palabras, pretendíamos con ello establecer, además de la importancia asignada a estos talleres por los actores socio-institucionales participantes, el alcance de los acuerdos logrados en estos talleres. Sin embargo, los vacíos de información encontrados en relación a los distintos talleres no permitieron profundizar el análisis señalado.
En cuanto a los actores participantes, la ASEF es el resultado de un proceso de consulta realizado en 4 talleres diferentes en los estados Amazonas, Zulia y Bolívar, entre 1995 y 1997. Dichos talleres, dirigidos a identificar las especificidades de los problemas en materia de salud y condiciones de vida en las regiones fronteras, lograron congregar alrededor de 550 personas, representantes de 140 instituciones. Los sectores representados en estos talleres, en orden decreciente, fueron los organismos gubernamentales vinculados al sector salud, los organismos no gubernamentales y las universidades regionales.
La importante participación de instituciones vinculadas al sector salud en los estados frontera expresa la buena acogida de éstos a la convocatoria para la conformación de la Agenda Salud en los Estados Frontera, como espacio de encuentro para debatir y definir las prioridades en materia de salud para sus propios estados y permite presuponer que los problemas identificados y jerarquizados en estos talleres responden a la problemática sentida en dichas regiones. Adicionalmente, convierte al sector salud en el principal usuario de los resultados potenciales de la Agenda, lo cual es totalmente coherente con una Agenda que persigue contribuir con la formulación de políticas públicas en la materia. Muy probablemente esta marcada orientación hacia la formulación de políticas públicas sea la razón que explique la débil participación del sector empresarial en dichos eventos.
Por último, es necesario resaltar, que estos talleres permitieron desarrollar encuentros entre actores socio-institucionales que tradicionalmente no son considerados al abordar la problemática local y las necesidades de conocimiento e investigación, como es el caso de las Fuerzas Armadas, el Vicariato Apostólico y las organizaciones indígenas. Hecho que le confieren a estos eventos una singularidad e interés particular como nuevos modos de construcción de políticas públicas.
Como producto de todo este proceso se estableció una agenda de prioridades en salud para los seis estados frontera, desagregada en 6 áreas problemáticas y 27 líneas de investigación. Con la publicación de esta agenda en la prensa nacional, en julio de 1997, se inicia la convocatoria pública para la presentación de proyectos; acto que representa la formalización de las ASEF y constituye el mecanismo institucional que permite orientar la inversión en ciencia y tecnología en torno al problema de salud.
Al comparar las áreas y líneas de la convocatoria con los resultados de los talleres realizados en la fase de diseño y construcción de la Agenda, se observan dos inconsistencias que vale la pena destacar:
Este último señalamiento lleva a preguntarse sobre el sentido de la participación que se le confiere a los distintos sectores sociales en la definición de políticas públicas en ciencia y tecnología dentro de las Agendas, lo que lleva también a interrogarse sobre el objetivo mismo de los eventos diseñados por Conicit, pues si la idea de las Agendas es crear el espacio en el que participen representantes de los distintos sectores de la sociedad para formular las preguntas que orienten las actividades en ciencia y tecnología, la convocatoria debería reflejar las interrogantes acordadas. De no existir continuidad de los acuerdos y resultados obtenidos, los talleres pueden ser percibidos como un simulacro de participación, como un evento para justificar decisiones preestablecidas.